ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и в связанные с этим отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Разработанные Минстроем России изменения в федеральный закон от 30.12.2009г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – законопроект) содержат целый ряд концептуальных предложений, принципиально меняющих систему технического регулирования и стандартизации (технического нормирования) в строительстве.
В законопроекте предлагается ввести новые нормативные документы – строительные нормы, предназначенные для применения на обязательной основе. Также в законопроекте предлагается наделить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры и градостроительства (Минстрой России), функциями по установлению обязательных требований к зданиям и сооружениям и к связанным с этими требованиями процессам их проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации и ликвидации.
Предлагаемые в законопроекте строительные нормы не предусмотрены ни действующими перечнями документов в области стандартизации, ни предполагаемыми перечнями таких документов в статье 16 проекта федерального закона № 555391-6 «О стандартизации в Российской Федерации» (внесен Правительством РФ 27.06. 2014, принят Государственно Думой в первом чтении 15.10.2014, рассмотрение во втором и третьем чтениях намечено 19.06.2015).
В соответствии с законопроектом строительные нормы фактически приобретают статус технического регламента, т.к. в соответствии со статьей 7 (часть 3) ФЗ «О техническом регулировании» «не включенные в технические регламенты требования… не могут носить обязательный характер». Эти положения ФЗ «О техническом регулировании» полностью соответствуют Соглашению ВТО о технических барьерах в торговле, к которому присоединилась Россия. В соответствии со статьей 2 ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты принимаются международным договором, федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию (Минпромторгом России). Документы вне сферы технического регулирования, содержащие обязательные требования должны разрабатываться и регистрироваться Минюстом России в соответствии с правилами, установленными для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
При этом в законопроекте предлагается устанавливать в строительных нормах обязательные требования к зданиям и сооружениям в форме «конкретных задач по обеспечению безопасности (эксплуатационные требования)». Установление требований «в форме задач» противоречит положениям ФЗ «О техническом регулировании» (часть 4 статьи 7) и международной практике. В действующем Федеральном законе «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» (далее также – Технический регламент) требования к обеспечению безопасности зданий и сооружений в процессе эксплуатации установлены в статье 36 и входят в состав целого ряда других минимально необходимых требований к зданиям и сооружениям. Термин «эксплуатационные требования» не учитывает требований на стадии изысканий, проектирования и строительства. При этом безопасность строительных конструкций, зданий и сооружений закладывается на данных этапах строительства.
В законопроекте предлагается ввести новый вид свода правил – своды правил по проектированию и строительству, в котором будут устанавливаться «описательные требования». Данный термин также не имеет аналогов в международной практике.
Предлагаемый законопроектом документы не имеют аналогов в России, странах СНГ и в международной практике. Своды правил (СНиПы), прошедшие актуализацию в период 2010-2014г.г. в соответствии с требованиями технического регламента, содержат, как требования к зданиям и сооружениям, так и способы расчетов строительных конструкций, увязаны с целым рядом других документов в области стандартизации в строительстве.
Также в законопроекте предлагается наделить Правительство РФ правом утверждения системы нормативных документов в строительстве. Таким образом, предлагается создание автономной системы нормативных документов в строительстве вне национальной системы стандартизации, предусмотренной ФЗ «О техническом регулировании» и признанной в международных системах стандартизации. Это предложение также противоречит международной и европейской практике. «Документы в области стандартизации, применяемые для подтверждения требований технических регламентов, должны разрабатываться в соответствии с Кодексом добросовестной практики применительно к подготовке, утверждению и применению стандартов» (Приложение 3 к Соглашению ВТО о технических барьерах в торговле). Учитывая это требование в европейской практике нормы по проектированию (Еврокоды) разрабатываются в форме европейских стандартов (ЕН) в соответствии с общим порядком разработки стандартов и добровольны для применения.
Международная и европейская практика показывает, что требования по строительству и проектированию, требования к строительным материалам и изделиям в основном устанавливаются в международных, европейских и национальных стандартах. Своды правил не являются определяющим видом документов по стандартизации в строительстве. Принятие в России сводов правил на базе актуализированных строительных норм и правил (СНиПов) было обусловлено только необходимостью скорейшего обеспечения доказательной базы технического регламента «О безопасности зданий и сооружений». При этом опыт разработки актуализированных сводов правил (СНиПов) в рамках Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. N 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил» оказался негативным. Разработка носила узковедомственный и закрытый характер, существующий механизм технических комитетов по стандартизации не применялся для снятия разногласий по документам. В результате сроки актуализации сводов правил более чем на 2,5 года превысили сроки, установленные Федеральным законом «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений». Актуализированные и разрабатываемые своды правил в строительстве во многих случаях не учитывают, дублируют и противоречат действующим национальным и межгосударственным стандартам (например, в области дорожного и мостового строительства, железнодорожного строительства, строительства магистральных трубопроводов и т.д.).
Предлагаемая в законопроекте отмена возможности альтернативного применения документов с различными требованиями (исключение части 3 статьи 6 Технического регламента) направлено на ужесточение системы требований в строительстве и фактически на запрет применения современных документов в области проектирования в строительстве.
Кроме того, в законопроекте в случае неприменения документов, включенных Минстроем России в информационный перечень документов добровольного применения, предлагается применять «иные документы, включая зарубежные стандарты, рекомендации научно-исследовательских институтов и т.д., или специально разработанные решения». Необоснованно широкий круг применяемых документов, не прошедших экспертизу и регистрацию в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов в соответствии со статьей 44 ФЗ «О техническом регулировании» существенно снижает уровень требований безопасности к зданиям и сооружениям, не может быть применен при проведении экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора.
В соответствии с законопроектом исключаются функции и обязанности Правительства РФ по утверждению перечня национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требования технического регламента, и Росстандарта по утверждению перечня документов в области стандартизации добровольного применения.
Вместе с тем, учитывая, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствуют строительные нормы и своды правил по проектированию и строительству, должен быть установлен срок осуществления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти их разработки и утверждения.
В настоящее время на финальной стадии пятилетнего периода разработки находится технический регламент ЕАЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий». Вместе с тем, в соответствии со статьей 52 Договора Евразийского Экономического Союза, подписанного Президентами России, Казахстана и Беларуси 29 мая 2014 года, подтверждение требований технических регламентов осуществляется на основании документов по стандартизации, в перечне которых не предусмотрены своды правил, даже на национальном уровне. Протокол о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (приложение №9 к указанному Договору) также не предусматривает наличия сводов правил в качестве доказательной базы техрегламента. Поэтому без внесения изменений в Договор ЕАЭС и Приложение №9 к указанному Договору утверждение этого регламента невозможно. В то же время исключение сводов правил из системы документов по стандартизации, составляющей доказательную базу технических регламентов ЕАЭС, стало закономерным продолжением политики органов СНГ по исключению узковедомственной разработки межгосударственных стандартов в строительстве. Минрегион России, ранее возглавлявший межгосударственную научно-техническую комиссию по стандартизации в строительстве (МНТКС) решением Межгосударственного Совета по стандартизации, метрологии и оценки соответствия (МГС) лишен в ноябре 2012 года права разработки межгосударственных стандартов в строительстве. Поэтому наращивание массива российских сводов правил и включение в российские нормативные документы в области стандартизации нового вида документов – строительных норм – противоречит тенденции развития технического регулирования в ЕАЭС.
При этом для обеспечения требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности автомобильных дорог» уже принят комплекс межгосударственных стандартов на дороги автомобильные общего пользования, в том числе ГОСТ 33100-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Правила проектирования автомобильных дорог».
Таким образом, своды правил не являются определяющими и основными документами по стандартизации в проектировании и строительстве, в т.ч. на международном и европейском уровне, не признаны в Евразийском Экономическом Союзе.
Законопроект противоречит концептуальным положениям федерального закона «О техническом регулировании», не учитывает положений Договора Евразийского Экономического Союза, направлен на развал национальной системы стандартизации и на фактический возврат узковедомственного нормотворчества, сдерживающего развитие строительного комплекса и смежных с ним отраслей экономики.
Исходя из вышеизложенного, вынесение на общественное и экспертное обсуждение подготовленного Минстроем России проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и в связанные с этим отдельные законодательные акты Российской Федерации» представляется преждевременным и нецелесообразным.