Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»

Краткое описание проблемы, на решение которой направлено предполагаемое регулирование:
в законодательстве Российской Федерации не предусматривается ответственность саморегулируемых организаций за деятельности своих членов, осуществляющих работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах или строительство таких домов для граждан, переселяемых из аварийного жилищного фонда, а также строительство жилых помещений для иных целей в рамках государственных или муниципальных программ, в том числе за несоблюдение сроков таких работ и (или) их некачественное исполнение (за исключением солидарной ответственности саморегулируемых организаций за причинение вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, если указанный вред причинен вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства);

Наша экспертиза:
Предлагаемый законопроект не может быть одобрен профессиональным сообществом по сл. причинам.

1. Концепция законопроекта прямо противоречит основополагающим принципам саморегулирования, заложенным в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» (ст.ст. 2, 3, 4, 6, 13 и пр.) и Градостроительном кодексе Российской Федерации (ст.ст. 55.1, 55.4, 55.5, 55.16, 60 и пр.). Задачей саморегулируемой организации (СРО) является создание условий для качественного выполнения работ и оказания услуг ее членами потребителям, а также системный контроль за своими членами в указанной части. Главная функция СРО строительного комплекса – это создание условий для производства качественных и безопасных изыскательских, проектных и строительно-монтажных работ. Во главу угла согласно Конституции Российской Федерации ставится безопасность объектов капитального строительства, и, как следствие, безопасность жизни и здоровья граждан, а не скорость производства работ и оказания услуг, или соблюдение сроков выполнения работ. Вопросы соблюдения договорных сроков – это сугубо вопросы гражданского права и гражданско-правовых отношений. Они не могут и не должны быть включены в предмет саморегулирования и контроля со стороны СРО, которая не является стороной договорных обязательств ее членов и заказчиков.

2. Согласно ст.13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (в частности части 12 статьи 13 указанного Закона) саморегулируемая организация в соответствии с федеральными законами в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг). За иные нарушения своих членов СРО не несет ответственности средствами компенсационного фонда. Подобная же норма закреплена в ст.ст. 55.16, 60 и пр. Градостроительного кодекса Российской Федерации. Законопроектом предлагается возложить на СРО не свойственные ей функции и ответственность.

3. Законопроектом никак не регламентируется система правоотношений, которая могла бы позволить СРО организовать исполнение требований о соблюдении сроков строительства или реконструкции многоквартирных и пр. домов (малоэтажек), а также контролировать такое соблюдение. Так, если для качества работ предусмотрена слаженная система контроля за составом работников членов СРО, за их образованием и квалификацией, аттестацией, за наличием имущества (оборудования, программного обеспечения и пр.), наличием страхования ответственности и пр. элементы этой системы, то для сроков договоров подряда и их соблюдения законопроектом не предусмотрено никаких механизмов, что приведет к неисполнимости указанных требований законопроекта в части контроля СРО за сроками работ своих членов и ответственности за это.

4. Законопроект касается государственных и муниципальных подрядов, вместе с тем, большая часть строительства жилья на территории Российской Федерации ведется частными застройщиками и инвесторами. Указанным законопроектом субъекты ставятся в неравное положение.

5. В законопроекте есть противоречия и нарушения юридической техники. Так, например, в п.п. «е» и «ж» статьи 1 законопроекта речь ведется об ответственности СРО не только за сроки работ, но вообще за любое нарушение договоров подряда, что концептуально противоречит уже не только действующему законодательству, но и предыдущим пунктам самого законопроекта, так как там речь идет только о возложении ответственности на СРО за несвоевременное исполнение работ. В отношении неустойки, как штрафной санкции за неисполнение обязательств, солидарная ответственность СРО вообще не допустима, так как СРО должно отвечать за реально причиненные убытки и вред. Штрафные же санкции (неустойка, штрафы, пени) к таковым не относятся в принципе (см. ст.ст. 15, 330 и пр. Гражданского кодекса Российской Федерации).

6. В предлагаемом законопроекте опять речь ведется о солидарной ответственности, что влечет за собой фактическую подмену ответственности конкретного причинителя вреда или нарушителя договорных обязательств (если вести речь с позиции законопроекта) ответственностью невиновного субъекта – СРО. Вместе с тем, в первую очередь ответственность должно нести конкретное виновное лицо, а уже потом субсидиарные должники по обязательству. Почему за недобросовестных подрядчиков должны нести ответственность добросовестные участники строительного рынка? И каковы последствия такой ответственности для строительного рынка и его потребителей?

7. Законопроект основывается не на экономико-правовых механизмах складывающихся правоотношений, а на принципе «найти крайнего», что прямо подтверждается письмом Минстроя России от 04.04.2014 г. №5526-ММ/01. Так, например, в абз. 2 листа 2 указанного письма имеется прямое указание на компенсационные фонды СРО, которые надо, по мнению Министерства, не сохранять и увеличивать, как того требует закон (ст.13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» и ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а расходовать.

8. Что касается пояснительной записки к законопроекту, то здесь следует отметить следующее: - законопроект не приведет к существенному улучшению качества строительства или сокращению его сроков; по крайней мере, законопроект не содержит в себе таких механизмов; - законопроект приведет к растратам компенсационных фондов и, соответственно, краху всей системы саморегулирования, эффективной замены которой человечество еще не изобрело; положительный эффект от законопроекта крайне сомнителен и перекрывается целым рядом негативных последствий для строительной отрасли в целом, так как предполагается, что за недобросовестных подрядчиков должны нести ответственность добросовестные участники рынка; - в настоящее время СРО отвечает за качество работ своих членов и недостатки, влияющие на безопасность ОКС; в этой части в пояснительной записке содержатся грубые искажения действующего законодательства; - в пояснительной записке сказано, что необходимо ограничить доступ на рынок строительных услуг для недобросовестных организаций, при этом совершенно не понятно, каким образом данный законопроект приведет отрасль к этому воистину желанному состоянию; доводы разработчиков законопроекта, крайне неубедительны; - разработчики законопроекта путают гражданско-правовое поручительство с системой саморегулирования, пытаясь возложить на СРО ответственность за полное неисполнение договоров подряда; какой иначе можно сделать вывод, если даже неотработанный аванс предлагается взыскивать не с подрядчика, а с СРО, членом которой он является; - в законопроект включена норма о возможности СРО установить к своим членам требование о наличии опыта работы генеральным подрядчиком, и тут же возникает вопрос, если такое требование установлено во всех СРО, то где организация или ИП должны получить этот опыт.

9. Согласно ст.932 ГК РФ и общему консолидированному мнению страхового сообщества, основанному на обширной судебной практике, договорная ответственность субъекта не подлежит страхованию, кроме случаев прямо определенных в законе. Предлагаемая же норма законопроекта не учитывает данной особенности. Таким образом, СРО и его члены не смогут даже застраховать данную ответственность, что приведет к очевидным последствиям – утрата компенсационных фондов и прекращение статуса СРО в масштабах всей страны.

10. Согласно части 6 статьи 6 и статье 9 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», а также ст. 55.13 ГрК РФ и пр. статьям указанных нормативных правовых актов, СРО не вправе произвольно вмешиваться в хозяйственную деятельность своих членов. СРО не является стороной по договорам подряда, в том числе для государственных и муниципальных нужд. В процессе заключения и исполнения договоров подряда СРО не участвует и не может реально повлиять ни на соответствующее исполнение обязательств в целом, ни на своевременность исполнения обязательств в частности. Содержание договоров является конфиденциальной информацией и, зачастую, коммерческой тайной хозяйствующих субъектов – сторон договора. Законопроект однозначно влечет за собой состояние конфликта интересов СРО, его органов управления и членов СРО, а также порождает условия для частной коррупции и злоупотребления полномочиями. При таких обстоятельствах категорически невозможно возлагать на СРО обязательства по контролю за членами в указанной части, а также вовлекать в круг солидарных участников ответственности по обязательствам, включая нарушение сроков контракта. При таких условиях мы не можем не только дать замечания и предложения по указанному законопроекту, но и не можем концептуально его поддержать, так как он направлен на уничтожение всей системы саморегулирования строительной отрасли, чего можно добиться и более простыми способами.

Евгений Тысенко