О внесении изменений в Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»
12 апреля 2016 года на заседании Рабочей группы «По разработке Стратегии развития саморегулирования в РФ» Совета по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности ТПП РФ был обсужден законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Законопроект). На мероприятии была сформирована следующая позиция, обсуждение которой будет продолжено, в т.ч. 13 апреля 2016 года на плановом заседании Совета по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности ТПП РФ.
1. К положительным моментам Законопроекта следует отнести:
1.1. Закрепление трехуровневой системы саморегулирования: национальное объединение СРО (НОСО) – СРО – субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности.
1.2. Формализация требований, выполнение которых необходимо для получения организацией статуса СРО.
1.3. Описание содержания стандартов института саморегулирования.
2. В качестве существенных замечаний к Законопроекту следует отметить:
2.1. Законопроект по ряду положений не соответствует Концепции развития механизмов саморегулирования, утвержденной Правительством РФ Распоряжением от 30.12.2015 № 2776-р (далее – Концепция). В частности:
2.1.1. Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – 315-ФЗ) должен закреплять базовые положения института саморегулирования без избыточной детализации (раздел IV Концепции). Текущая редакция Законопроекта характеризуется неоправданной детализацией отдельных положений, прежде всего, в части контрольных и дисциплинарных функций СРО, что не дает возможности учесть лучшую практику, накопленную в сферах саморегулирования.
2.1.2. В статье 6.2 Законопроекта регламентируется представление «Доклада об оценке результативности системы саморегулирования» при том, что в Распоряжении Правительства РФ от 30.12.2015 № 2776-р говорится о «докладе о состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации, в том числе о результатах реализации Концепции».
2.2. Текущая редакция Законопроекта делает невозможным проведение общих собраний членов СРО в очном формате, т.к. создает физически непреодолимые препятствия для сбора доверенностей: содержит жесточайшие ограничения как лиц, которым члены СРО не могут передать доверенности (члены и работники данной СРО, само СРО), а также количества доверенностей, передаваемых одному лицу (передача двух и более доверенностей не допускается). Не понятно, как данная норма будет реализовываться на практике большими СРО, например, минимальная численность СРО аудиторов законодательно установлена на уровне 10.000 членов.
В то же время законодательство об НКО устанавливает, что решения по ряду вопросов о деятельности НКО могут приниматься только на очных общих собраниях членов. Возникает коллизия – можно собрать только заочное общее собрание членов СРО, но на нем нельзя принять ряд важных решений.
Требования к проведению общих собраний членов СРО должны устанавливаться внутренними документами конкретной СРО.
2.3. Законопроект должен стимулировать создание НОСО. Для этого следует оставить только первое условие, необходимое для создания НОСО – объединение более 50% СРО в соответствующей сфере деятельности. Это требование должно быть одинаковым и для сфер деятельности с обязательным членством в СРО, и для сфер с добровольным членством в СРО. Второе условие, ставящее создание НОСО в зависимость от количества субъектов соответствующей сферы деятельности, входящих в СРО, объединяющиеся в НОСО, недопустимо, поскольку наделяет неоправданной преференцией «большие» СРО, способствует гонке за размером членской базы в ущерб качеству контроля за деятельностью членов СРО. Таким образом, создается ситуация, когда НОСО либо не будет создано, либо их создадут недобросовестные СРО (например, в сфере строительства).
2.4. Текущая редакция п. 10 ст. 25 Законопроекта запрещает НОСО заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью. Профессиональное и предпринимательское сообщество предлагало и предлагает иную формулировку – запрет на предпринимательскую деятельность в сферах деятельности СРО – членов соответствующей НОСО и членов данных СРО. Это позволит: с одной стороны, предотвратить использование НОСО в качестве инструмента недобросовестной конкуренции; а с другой – НОСО будут иметь возможность частично финансировать собственную деятельность без необходимости установления обременительного для своих членов взносов.
2.5. Считаем необходимым в Законопроекте установить требование, чтобы в случае подготовки НОСО экспертного заключения по профильному законопроекту, данное заключение направлялось в Правительство РФ и включалось в пакет документов по данному законопроекту.
2.6. Целесообразно закрепить положение, что при наличии НОСО утверждение стандартов соответствующей сферы деятельности не должно относиться к компетенции органов власти.
2.7. Текущая редакция Законопроекта устанавливает, что «Председатель постоянно действующего коллегиального органа управления СРО не должен быть связан трудовыми отношениями с членами саморегулируемой организации». Подобное ограничение означает, что руководители СРО будут выбираться из независимых членов коллегиального органа управления. Считаем, что Председатель коллегиального органа управления СРО должен быть представителем профессионального сообщества.
2.8. Статья 6.1 «Признание результатов деятельности СРО» имеет существенные коррупционные факторы – целесообразно ее исключить. До введения подобных норм следует детально проработать критерии признания, провести их апробацию (например, только на СРО с добровольным членством).
2.9. Раздел Законопроекта об обеспечении ответственности членов СРО требует значительной доработки, прежде всего:
2.9.1. закрепления субсидиарного, а не солидарного механизма ответственности;
2.9.2. закрепления права СРО самостоятельно выбирать инструменты обеспечения ответственности из широкого спектра (страхование, коллективное страхование, банковская гарантия, компенсационные фонды). Предлагаемый Законопроектом единственный инструмент – компенсационный фонд – доказал свою неэффективность.
2.10. Следует дополнительно проработать вопросы, отдаваемые на регулирование Ведомствам в рамках отраслевого законодательства и обозначенные в части 2 статьи 1 Законопроекта, поскольку уже имеется негативный опыт отраслевого регулирования СРО аудиторов, арбитражных управляющих и СРО на финансовых рынках.
2.11. Текущая редакция Законопроекта устанавливает как перечень отраслей с «обязательным» саморегулированием, так и критерии отнесения сфер деятельности к «обязательному саморегулированию». Подобная схема видится избыточной, целесообразно установить только принципы/критерии отнесения сфер деятельности к «обязательному саморегулированию».
2.12. Для одинакового понимания текста 315-ФЗ всеми лицами в Законопроекте целесообразно ввести глоссарий. Например, отсутствует определение таких понятий как «единство отрасли», «открытые данные», «статус члена СРО», «документирование информации», мониторинг деятельности члена СРО».