Вопрос о правовой реальности и сотворении профессиональных мифов о Градостроительном кодексе РФ.

В связи с истечением 10 лет после принятия второго Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее - ГрК РФ) в очередной раз активизировалось обсуждение его содержания, а также предъявление предложений по его совершенствованию.

При этом выясняется, что многое из того, что ранее было опубликовано в доказательном виде, исходно оказавшись вне внимания и размышления нынешних участников возобновленной дискуссии, ныне опять воскресает в новых словесных интерпретациях без существенного проникновения в смыслы обсуждаемых вопросов. В данном тексте представлены тезисы сообщения на прежнюю тему о главном - о концепции ГрК РФ.

1. Итак, о концептуальном базисе ГрК РФ. В период с 2005 по 2015 год неотвратимым образом обнаружил себя парадокс: чем более изменений вносилось в ГрК РФ, тем более являла себя устойчивость его исходных концептуальных основ, особенно на фоне многочисленных, часто нелепых, ошибок, уже совершенных законодателем и планируемых к совершению посредством все новых и новых изменений ГрК РФ. Это относится, прежде всего, к демонтажу базовых компонентов в составе институтов территориального планирования, градостроительного нормирования, планировки территории, градостроительного зонирования. Указанный парадокс может существовать только при одном условии: при непонимании правовой реальности в сочетании с попустительством, либо прямым содействием тех, кто выступает от имени как бы профессионалов за изменения ради изменений.

2. Мифы в отношении ГрК РФ обречены к порождению в профессиональной среде. Мифы не могли не возникнуть, обязаны были возникнуть по причине не приобретенного, не укорененного и не привитого профессиональному мышлению различения между нормами права и технологиями проектирования. Смешение того и другого неотвратимо порождает сумбур в головах, являемый в виде следующих основных мифов.
2.1. Миф первый - миф об универсальной вине ГрК РФ за все: "Градкодекс виноват уже тем, что его не применяют" - виноват тогда, когда:
- десятилетиями (начиная с первого ГрК РФ от 1998 года) не подготавливают и не применяют генеральные планы, правила землепользования и застройки, но точечно и хаотично применяют деструктивный институт "предварительного согласования мест размещения объектов строительства" (институт, посредством использования которого созданы, например, вся современная застройка в Москве и во всех городах Московской области - в тех субъектах РФ, ставших оплотами обожествления этого деструктивного института, существование которого формально прекращено лишь только с 1 марта текущего 2015 года) - институт, который не нуждался и отвергал все системные действия, предопределенные ГрК РФ (как первым, так и вторым) и фактически оправдывал посредством закона (Земельным кодексом РФ) любой административный произвол в сфере строительства;
- из года в год посредством специальных федеральных законов откладывают принятие правил землепользования и застройки (ПЗЗ) - нормативных правовых актов высшей юридической силы, которые являются единственным актом, способным остановить "беспредел" в сфере строительства (при условии ответственного профессионального применения ПЗЗ). Соревнование за перенос сроков принятия ПЗЗ началось с 2010 года и гарантированно будет продолжаться вплоть до 1 июля 2016 года (применительно к Москве и Московской области), а дальше - существует высокая вероятность утверждения необязательности и этого последнего срока.
Это значит, что попытки понуждения к порядку со стороны ГрК РФ преодолеваются действием и принятием специальных законов, упраздняющих возможность порядка так, что виновником итогового беспорядка должен объявляться ГрК РФ - должен, поскольку его сделали (не без умысла) удобным оправданием неумения и нежелания создавать эффективную систему градорегулирования.
2.2. Миф второй - "Градкодекс мешает делать то, что нужно делать быстро".
Это миф-шедевр. Он потому такой особый, что мог быть порожден только незрелым сознанием некоторых планировщиков и строителей, которые не привыкли (с прежних времен), чтобы им мешали делать дело - строить быстро. Для подтверждения этого тезиса-мифа обычно используется "неопровержимый" аргумент: вот, дескать, "потребовалось строить в Сочи - сразу отстранили от дела Градкодекс и приняли специальный федеральный закон. Значит, не помощник Градкодекс хорошему делу!". Однако, несмотря на "неопровержимость" таких доводов, смыслы все же заключены совсем в ином: чтобы строить быстро на занятом месте, надо быстро согнать с уже занятого места тех, кто умудрился ранее занять место, потребное для нового строительства. Земельный кодекс РФ этого не позволяет. Что же делать? Очень просто: надо принять специальный (эксклюзивный - для конкретного места предназначенный) федеральный закон, посредством которого надо преодолеть запрет Земельного кодекса РФ. Вот и все! Поэтому ГрК РФ тут абсолютно ни при чем. Он был бы "при чем", если бы в процессе проектирования и строительства отрабатывались новые технологии управления и институты градорегулирования, предусмотренные ГрК РФ (в редакции 2004 года) - институты совместного территориального планирования и совместной реализации планов, градостроительного зонирования, побуждающего к преобразованиям и дающего правовые гарантии для частных инвестиций - те институты, "выращиванием" которых в том случае власть не воспользовалась, упустив время, но необходимость которых неотвратимо будет возвращаться вновь и вновь, даже несмотря на временное отсутствие понимания такой необходимости у некоторой части профессионалов градостроительного проектирования.
2.3. Миф третий - "Градкодекс - это закон о землеустройстве".
Источник этого мифа - в несостоявшемся в сознании некоторой части профессионалов различении между предметами утверждения документов градостроительного проектирования и обоснованиями этих предметов утверждения - предлагаемых решений. В первом случае должны утверждаться юридически значимые позиции. Что это такое? Как правило, это разграничение прав одних субъектов от прав других субъектов. Такое разграничение не может состояться никаким иным способом, как только посредством установления юридически значимых границ (тех границ, которые могут/должны отстаиваться в суде - при возникновении соответствующей необходимости). Это и есть один из предметов утверждения, которого просто не может не быть. Здесь то и "зарыта собака": профессионалы прежней школы обречены болезненно воспринимать понуждение законом к фиксации юридически значимых границ. Это естественно, поскольку ранее этого не было, не могло быть, более того - было бессмысленным по причине отсутствия частных правообладателей земельных участков.
Другое дело - обоснование предлагаемого решения. Фактически к обоснованию ГрК РФ предъявляет только одно требование - обоснованность (доказательность) и, соответственно, убедительность. Это означает, что профессионал обязан предъявить должное - предмет утверждения - и "может делать все, что хочет" в части объема и избираемой формы предъявления обоснований - может предъявлять расчеты, аналитические исследования, эскизные проработки, видовые развертки фасадов и проч. и проч.
2.4. Миф четвертый - "Градкодекс - это ведомственный закон".
По своему происхождению этот четвертый миф подобен третьему мифу. Здесь также путается то, что утверждается, с тем, что и как обосновывается. Так, в случае схемы территориального планирования РФ (СТП РФ) должны быть указаны предметы утверждения, а они не могут не совпадать с полномочиями Российской Федерации по планированию и созданию объектов федерального значения с использованием средств федерального бюджета. Перечень таких объектов не может не быть ограниченным, не может не быть закрытым. Вот и возникает ложное представление о "ведомственности" - отсутствии комплексности.
При этом упускается из виду, что комплексность (не ведомственность) достигается в процессе планирования-обоснования, когда планируются какие-либо виды сетей "ведомственных объектов" (или вся совокупность всех возможных видов таких сетей), комплексность обуславливается, сопрягается с представлениями-обоснованиями того, как эти объекты встроены в системную организацию регионов-территорий, и как этой системой порождается необходимость таких объектов. Одновременно упускается из виду то, что сама по себе комплексность обоснования не может быть предметом официального утверждения документа территориального планирования. Например, Правительство РФ не может утвердить даже в рамках "самой комплексной" СТП РФ "систему расселения". Почему? Потому, что в юридическом смысле утверждение СТП РФ - это принятие на себя обязательств реализовать-создать утвержденное с использованием средств федерального бюджета. Что означает "реализовать с использованием средств федерального бюджета утвержденную схему расселения"? Такая реализация не может относиться ни к чему иному, как только к созданию конкретных объектов, поскольку иного не дано (в рассматриваемом случае невозможно использовать средства федерального бюджета иным образом - не на создание объектов).
Круг замкнулся: Российская Федерация может прямым образом планировать-создавать свои федеральные объекты, косвенно (не прямо) способствуя развитию соответствующим образом обоснованной системы расселения (обоснованной, в том числе, в порядке обоснования схемы территориального планирования РФ). Однако, утверждать такую схему расселения как самостоятельный предмет утверждения самой схемы территориального планирования РФ Правительство РФ не может, поскольку иначе был бы создан правовой нонсенс, чего никакой федеральный закон, включая ГрК РФ, допустить не может. Гипотетически "схема расселения" может существовать вне состава правового института территориального планирования в виде некоего документа-декларации, который может использоваться, в том числе, в качестве задания для подготовки СТП РФ.

3. Мифы в отношении совершенствования законодательства о градостроительной деятельности.
3.1. Миф пятый - "совершенствование законодательства не нуждается в его знании".
Этот миф особый - он реально существует, но без того, чтобы он обозначался словесно, существует по умолчанию как само собой разумеющееся положение, не становящееся предметом обременительной рефлексии. Доказательством реального существования этого мифа является то, что субъекты, причастные к продуцированию инициатив по совершенствованию законодательства о градостроительной деятельности, редко утруждают себя задачей приобретения знания реального положения дел в той области, которую они намереваются усовершенствовать. В частности, их не интересует то, без чего в принципе невозможно приступить к усовершенствованию законодательства - невозможно без первоначального исправления концептуальных ошибок в отношении фундаментальных институтов градорегулирования, необоснованно искаженных внесением изменений в ГрК РФ.
3.2. Миф шестой - "усовершенствование ГрК РФ невозможно без его упразднения".
Похоже на то, что это самый "свежий" из всех рассмотренных мифов. Посмотрим, обладает ли он содержательной новизной?
Обращение к фактам недавнего прошлого показывает, что нечто подобное уже происходило немногим более десяти лет назад (перед принятием второго ГрК РФ), когда прежний ГрК РФ предлагалось упразднить, заменив его несколькими федеральными законами: отдельным законом о территориальном планировании, отдельным законом о правовом зонировании, отдельным законом о строительстве.
Сегодня еще раз предлагается ГрК РФ упразднить, "разрезав" его на две главные части как два самостоятельных федеральных закона: 1) "о градостроительстве" и 2) "об архитектуре". Авторы такого предложения либо не знают, либо забыли аксиому, согласно которой, то, что не живет в логике, обречено либо не родиться, либо преждевременно умереть в силу логической незаконнорожденности. А логика говорит следующее:
(а) - во всех без исключения случаях началом архитектурно-строительного проектирования не может не быть рамочный документ, публичной властью предъявляемый, - документ, подготовленный в системе градостроительного проектирования;
(б) - во всех без исключения случаях конец строительства не может не определяться фиксацией соответствия/несоответствия построенного объекта документу, подготовленному в системе градостроительного проектирования;
(в) - (а)+(б) означает, что нет никакой разумной возможности оторвать архитектурное проектирование и строительство от правовых актов градостроительного проектирования, публичной властью утверждаемых.
Поэтому предлагаемое упразднение ГрК РФ с разбиением его на два самостоятельных закона является, как минимум, произвольным, а в действительности - деструктивным.

4. Предложения по совершенствованию ГрК РФ на основе правовой реальности.
Требуется понять правовую реальность и признать ее условием для начальных, элементарных действий по совершенствованию законодательства, а именно, для действий, направленных на то, чтобы:
(а) содействовать исправлению в предшествующий период наделанных законодателем ошибок (в отношении институтов территориального планирования, градостроительного нормирования, планировки территории и не допускать творения новых ошибок (прежде всего в отношении института градостроительного зонирования;
(б) содействовать приобретению понимания деструктивности "профессиональных мифов" для дела совершенствования законодательства, содействовать ликвидации правовой безграмотности среди профессионалов проектирования;
(в) на базе (а) и (б) переходить к решению более значимых задач - к гармонизации законодательства, имея в виду совершенствование с позиций градорегулирования Земельного кодекса РФ (в части, например, неадекватного задачам градостроительного зонирования классификатора видов разрешенного использования земельных участков), совершенствование федерального закона об объектах культурного наследия (в части, например, утверждения необходимости образовывать земельные участки памятников, подлежащие учету в государственном кадастре объектов недвижимости, но не "территорий памятников", изменения иных неверных концептуальных основ этого закона), законодательства о техническом регулировании (в части, например, создания единого-сводного-единственного и достаточного технического регламента безопасности в области градостроительного проектирования).

Заключение. В процессе рассмотрения мифов в отношении ГрК РФ выявился еще один парадокс: оказывается, что все мифы не случайны, все они неотвратимо-неизбежно должны были возникнуть и потому возникли, все они объяснимы - либо распространенностью агрессивного непонимания, совместимым с нежеланием понимать, потому, что "я не хочу этого ни знать, ни понимать", либо желанием утверждать свою собственную логику, не из существа дела проистекающую, - во что бы то ни стало утверждать логику, "хоть кривую, но зато свою".

_{Автор: Игуменов Евгений Викторович
Организация: Институт экономики города}